陈悦檬 

【内容摘要】基层市场监管人员长期承受着海量投诉举报的重压，“案多人少”的矛盾日益突出。本文以问题为导向，聚焦基层监管人员在办理投诉举报过程中面临的突出困境，分析职业索赔人滥用制度、投诉举报程序不清、智能化程度不足等深层原因，并结合外省市先进经验和最新政策动向，提出分类分流处置、智慧赋能、制度创新、社会共治等多维度系统解决方案，为市场监管基层减负提供可操作的路径参考。

【关键词】基层减负；投诉举报；职业索赔；智慧监管；行政效能

一、诉多人少：基层监管的真实图景

“我们为1.7万余家经营户提供服务，可所里只有6名干部。”这是银川市市场监管局金凤区分局黄河东路市场监管所的真实写照。类似情形在全国基层市场监管系统中并非孤例，如广东省首批四星级基层市场监管所的南庄市场监管所，共有22名公务员，辖区现有各类市场主体5.5万户，人均监管经营主体2500户。据相关统计，全国基层市场监管所人均监管主体超过600户，监管干部白天要开展食品药品安全检查、特种设备巡查、日常执法检查、处理12315投诉举报，晚上还要填写各类表单、录入多个系统模块——传统的“人海战术”已难以为继。

当前，市场监管系统正处于机构改革深化期、职能拓展期与数字化转型期的三期叠加阶段。2025年市场监管系统共接收投诉举报2646万件，基层监管人员面临的压力呈几何级增长。以安仁县市场监督管理局为例，全局在编干部百余人，队伍力量有限，却要服务全县近2万户市场主体，年均处理投诉举报超千件，其中大量是重复投诉、恶意举报和程序空转的职业索赔类诉求，真正能推动消费环境改善的有效诉求占比不足60%。执法人员常常陷入“白天跑现场、晚上录系统、周末写答复”的循环，不仅难以保证执法质量，更挤占了日常监管、风险防控和普法宣传的时间，形成“投诉越忙、监管越弱、问题越多、投诉越繁”的恶性循环。

面对这一困局，市场监管总局于2026年4月15日正式施行新修订的《市场监督管理投诉举报处理办法》，明确提出“分流处理”、规制恶意索赔、强化身份核验等新规。本文立足基层实际，从问题出发，探讨如何将基层监管人员从办理海量投诉举报的困局中真正“解放”出来。

二、四重困境：投诉举报处置的现实瓶颈

（一）数量之困：投诉“井喷”，基层超负荷运转

近年来，全国12315平台受理的消费投诉举报数量持续攀升。市场监管总局数据显示，2025年12315平台全年受理食品类投诉举报达573.7万件。在部分地区，基层市场监管所全年承接的投诉举报数量已经超过其执法案件的数十倍。以广东省汕尾市海丰县局为例，2024年全年受理投诉举报8946件，基层执法人员日均处理30件以上的投诉举报，加上日常监管任务，已严重超负荷运转。

更令人忧虑的是，投诉举报的办理有严格法定时限。《市场监督管理投诉举报处理办法》要求，投诉应当自受理之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人；调解应当自受理之日起六十日内终结。这意味着，基层执法人员不是在“办投诉”，就是在“追投诉”的路上，难以抽身从事更需要专业判断的监管执法工作。

（二）质量之困：程序趋严，履职风险持续攀升

随着法治政府建设的深入推进，投诉举报处理工作的程序合法合规要求越来越高。基层执法人员不仅要熟悉《消费者权益保护法》《食品安全法》《产品质量法》等实体法，还要精准把握《市场监督管理投诉举报处理办法》《行政处罚程序规定》等程序性规范。从接收投诉举报、调查核实，到组织调解、作出答复，每一个环节都需要书面记录、留存档案，以应对可能的行政复议和行政诉讼。

据基层反映，12315平台在程序设计上存在一些“漏洞”，容易导致基层执法人员因程序瑕疵而败诉。例如，消费者通过12315平台提交投诉后，系统未自动向消费者推送受理或不予受理的告知信息，导致消费者“以为没人管”而反复投诉或提起复议。有基层同志坦言：“我们明明在认真处理，但因为系统不完善，被认定程序违法。”

此外，新施行的《市场监督管理投诉举报处理办法》强化了身份核验要求、告知义务和管辖规则，基层执法人员需要学习掌握新旧条款的差异与实操要点，培训压力骤增。

（三）识别之困：真假难辨，职业索赔“内卷”消耗严重

在海量投诉举报中，如何准确识别哪些是正当维权、哪些是恶意索赔，一直是困扰基层的难题。当前，职业索赔人（俗称“职业打假人”）的投诉举报呈现“团伙化、专业化、规模化、年轻化”的特征。他们往往通过购买小额商品、刻意挑选标签瑕疵、甚至伪造证据材料等手段，以“投诉举报”之名行“敲诈勒索”之实。

更棘手的是，职业索赔人精通法律法规和复议诉讼程序，稍有不慎便引发行政复议。2023年，金华市市场监管系统被复议1489件次，其中96%以上由职业索赔群体申请。河北省市场监管局在答复省人大代表建议时也指出：“职业索赔人滥用投诉举报、信息公开、复议诉讼、监察投诉等权利，占用了大量行政资源和司法资源。”

面对这一局面，基层执法人员进退两难：严格依法受理，被认为是“纵容职业索赔”；依法不予受理，又可能被当事人投诉“行政不作为”。一些基层同志无奈地表示：“办也不是，不办也不是，左右都是‘雷’。”

（四）效能之困：手段滞后，智慧监管支撑不足

尽管全国12315平台已经实现了统一受理、分流转办等功能，但在智能化应用方面仍存在明显短板。许多基层市场监管所仍在使用传统的话务系统和工单管理方式，缺乏智能话务导航、智能工单生成、智能风险研判等现代化工具。

以投诉举报工单处理为例，基层执法人员需要手动将消费者的口述内容录入系统，不仅耗时耗力，还易产生录入错误。而部分先进地区已在12315热线智能化方面开展探索，通过引入智能语音导航、智能工单管理等技术手段，提升投诉举报处理效率。

此外，在数据分析利用方面，12315平台积累的海量投诉举报数据尚未被充分挖掘。基层普遍缺乏对投诉热点的智能分析和预警能力，往往是“事后灭火”而非“事前防范”，监管的主动性和精准性不足。

三、深层矛盾：制度、机制、技术的三维透视

（一）制度维度：投诉与举报“混同处理”的路径依赖

长期以来，投诉与举报在制度设计上存在混同，基层往往用同一套程序、同一批人员同时处理两类性质完全不同的事项。投诉的核心是消费者与经营者间民事争议，市场监管部门以“调解”为主要手段；举报的核心是违法行为的查处，市场监管部门以“执法”为法定职责。将两类性质迥异的事项混同处理，既增加了基层的程序负担，也模糊了行政权力的边界。

2026年新施行的《市场监督管理投诉举报处理办法》明确提出投诉与举报“分流处理”原则，这是制度层面的重要突破。但在基层落地层面，如何在操作层面实现精准分流、如何避免“分流”异化为“推诿”，仍有待配套制度和实施细则的完善。

（二）机制维度：多元纠纷化解机制的缺位

消费纠纷本质上属于民事争议，过度依赖行政调解并非最优路径。在成熟的市场经济国家，消费纠纷更多通过消费者协会调解、行业自律组织仲裁、在线纠纷解决平台（ODR）等方式化解，行政监管资源则集中于查处严重违法行为。

当前，我国消费纠纷多元化解机制尚不健全：一是消费者协会的调解效力有限，缺乏强制执行力，部分消费者“不认调解”直接诉诸行政投诉；二是行业自律组织的纠纷化解功能发挥不足；三是在线纠纷解决平台（ODR）的推广应用尚处于起步阶段，平台知晓率和使用率偏低。多方因素叠加，导致大量本可通过非行政途径解决的消费纠纷涌入12315平台，加剧了基层负担。

（三）技术维度：数据孤岛与智能工具不足并存

基层市场监管信息系统条块分割、数据孤岛现象较为突出。12315投诉举报系统、企业信用信息系统、日常监管系统、执法办案系统之间缺乏有效的数据共享和业务协同，基层执法人员不得不在多个系统之间反复录入相同信息，“重复劳动”现象严重。

与此同时，市场监管领域的AI应用仍处于探索阶段。宁夏市场监管厅运用DeepSeek大模型推出“AI市场监管助手”，实现表单智能生成、在线智能咨询、数据智能归集等功能，已取得初步成效。但类似这样成熟可推广的智能化工具仍然偏少，基层普遍缺乏“技术赋能”的有力支撑。

四、系统破局：基层减负的四条路径

（一）制度创新：落实“分流处理”，精准匹配资源

1. 建立健全投诉举报分类分级处置机制

以新施行的《市场监督管理投诉举报处理办法》为引领，在基层全面推行投诉举报分类分级处置。具体而言：

对于投诉：严格按照“调解优先”原则，引导当事人优先通过协商、调解等途径解决纠纷。对于事实清楚、争议不大的简单投诉，探索适用简易程序，压缩办理时限，减少不必要的文书制作。

对于举报：严格按照“执法办案”程序，依法核查违法线索，作出立案或不予立案的决定。举报核查应聚焦于涉及食品安全、产品质量、特种设备安全等关系公共安全和国计民生的重点领域，避免将有限的执法资源消耗于标签瑕疵、格式条款等“技术流”投诉。

对于涉嫌违法犯罪的恶意索赔：依据新规要求，及时终止调解，将相关线索移送公安机关依法处理。2023年，深圳龙华区检察院对某职业打假恶势力犯罪团伙以敲诈勒索罪提起公诉，主犯被判处有期徒刑11年，该案为基层执法部门依法移送涉嫌犯罪案件提供了有力示范。

2. 建立投诉举报“负面清单”和风险预警机制

借鉴《湖北省关于依法规范处置牟利性投诉举报行为的指导意见》《上海市金山区关于优化营商环境依法处置牟利性职业索赔职业举报行为实施方案》等经验，研究出台处置职业索赔人恶意投诉举报的规范性文件，明确投诉举报的受理条件、不予受理情形以及恶意索赔的认定标准。同时，建立投诉举报大数据监测和分析机制，对高频投诉人、高频投诉对象、高频投诉领域进行智能识别和风险预警，实现从“被动应对”向“主动防控”转变。

（二）技术赋能：以智慧监管为基层“松绑”

1.推进12315热线和平台的智能化升级

安仁县市场监督管理局依托智慧监管平台，接入全县142家重点市场主体数据，建立高频投诉、职业索赔主体数据库，自动识别重复举报、恶意诉求，批量生成核查指引，大幅减少人工甄别工作量。通过借鉴先进地区的成熟经验，加快12315热线系统的智能化升级改造：

智能分流：在工单生成环节嵌入AI研判模块，自动识别投诉与举报、落实“分流处理”原则，实现精准分流，让行政资源聚焦于最需要的地方。

智能分诊：通过语义分析技术，系统自动归类投诉类型、匹配处置流程，实现投诉举报的“智能分诊”，切实提升群众满意率。

智能预警：基于投诉举报历史数据的积累和分析，自动识别高风险领域、高风险主体，为基层精准监管提供“导航”，实现从“事后灭火”向“事前防范”的转变。数据筛查减负：    

2.推广AI辅助执法工具

借鉴宁夏市场监管厅“AI市场监管助手”的实践经验，向基层推广基于大模型的智能执法辅助工具。具体功能包括：

智能文书：输入监督检查要点，系统自动生成《现场笔录》《责令改正通知书》等执法文书，减轻基层“写材料”的负担。

智能咨询：构建动态更新的市场监管法律法规知识图谱，整合市场监管领域常用法律法规、司法解释、典型案例，为基层执法人员提供“AI法律助手”功能“一键查询”服务，在线解答投诉举报处理中的法律适用问题，降低执法人员学习成本和检索时间。

智能研判：基于投诉举报数据的积累和分析，自动识别高风险领域、高风险主体，为基层精准监管提供“导航”。

3.打通数据壁垒，推进系统集成

加快市场监管各业务系统的数据共享和功能整合，打通12315平台、企业信用信息公示系统、日常监管系统、执法办案系统之间的数据壁垒，实现“一次录入、多系统共享”，从根本上解决基层“多头录入、重复劳动”的问题。

4.线上流程再造，履职减负提效

全面推行12315平台线上受理、线上调解、电子取证、无纸化流转，实现“诉求线上接、调解线上办、文书线上传”。安仁县市场监督管理局利用该模式年均线上处置投诉超500件，大幅压缩办案时限和履职成本。

（三）社会共治：构建消费纠纷化解的“多元生态”

1.大力发展在线纠纷解决机制（ODR）

积极引导电商平台、大型商超、餐饮企业等市场主体接入在线纠纷解决平台（ODR），实现在线协商、在线调解、在线司法确认等功能，将大量消费纠纷化解在“平台端”，减轻12315平台的承载压力。

2.强化消费者协会和行业组织的纠纷化解功能

推动消费者协会提升调解工作专业性和公信力，探索建立消费纠纷人民调解与行政调解衔接机制。同时，鼓励行业协会发挥自律作用，建立行业消费纠纷内部化解机制，将矛盾化解在萌芽状态。

3.引导理性维权，遏制恶意索赔蔓延

以法治为抓手引导群众理性维权，多措并举遏制恶意索赔问题扩散蔓延。健全投诉举报甄别机制，完善部门联动处置流程，加强典型案例曝光与法治警示，既充分保障消费者正当权益，又坚决打击各类恶意侵权行为，构建权责清晰、秩序井然的消费维权新格局。

（四）减负松绑：让基层执法人员轻装上阵

1.精简不必要的台账和报表

对基层市场监管所承担的各种台账、报表、检查任务进行全面梳理、去冗提效，大力精简不必要的台账报表和重复性事务，让基层干部腾出更多时间精力聚焦主责主业，投入到最需要的监管执法工作中。

2.优化投诉举报考核评价机制

改变单纯以“投诉举报办结率”为核心的考核导向，建立以“群众满意度”“问题解决率”“案件查处质量”为导向的综合评价体系。对依法不予受理的投诉和依法办结的举报，不应简单以“败诉率”追责，切实保护基层执法人员依法履职的积极性。

3.加强基层执法人员的培训和能力建设

围绕新施行的《市场监督管理投诉举报处理办法》等法规，组织基层执法人员开展系统培训，重点讲解受理范围、办理时限、告知义务、管辖规则等核心内容，提升基层执法规范化水平。同时，加强人工智能、数字化工具等新技能培训，帮助基层适应智慧监管新要求。

五、结语

将基层监管人员从办理海量投诉举报的困局中“解放”出来，既是深化市场监管改革的内在要求，也是践行“监管为民”理念的必然选择。这需要制度创新、技术赋能、社会共治协同发力：通过“分流处理”让行政资源聚焦于最需要的地方；通过智慧监管让技术手段分担基层的事务性负担；通过多元共治让消费纠纷在行政渠道之外找到出口。

新修订的《市场监督管理投诉举报处理办法》已为这项改革开了好头。期盼顶层设计持续发力，在制度供给、技术支撑、资源保障等方面给予基层更多支持，真正让一线监管人员从“事务泥潭”中脱身，以更充沛的精力、更专业的素养守护好市场秩序和消费者权益。基层市场监管是守护民生消费安全的最后一道防线，而海量投诉举报的重压正让这道防线面临“空心化”的风险。安仁县市场监督管理局的探索表明，通过分类分流处置、智慧监管赋能、社会共治聚力和闭环提质增效，基层监管人员完全可以从办理投诉举报的困局中“解放”出来，把更多精力投入到日常监管、风险防控和民生保障的核心工作中。（陈悦檬 安仁县市场监督管理局）

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参考文献：

1.《市场监督管理投诉举报处理办法》（2026年修订版），国家市场监督管理总局，2026年1月。

2.《对河北省第十四届人民代表大会第二次会议第1161号建议<关于加强对职业打假和恶意商业索赔整治的建议>的答复》，河北省市场监督管理局，2024年5月。

3.《关于对金华市人大八届四次会议东18号建议答复的函》（金市监办建〔2024〕54号）金华市市场监管局，2025年2月

4.《海丰县市场监督管理局2024年法治政府建设年度报告》

，海丰县市场监督管理局，2025年1月

5.《湖北出台指导意见依法治理职业索赔乱象》，中国质量报，2023年。

6.《宁夏正式投用“AI市场监管助手”》，中国质量报，2025年3月

7.《从“单打独斗”到“协同作战”》，中国市场监管报，2025年11月

8.《所长谈㊼！看这个所如何深耕执法服务融合新路径》，市场监管半月沙龙，2025年11月

9.《从一组最新数据看中国经济的“稳”与“进” 我国数字经济规模稳步增长》，中国日报网， 2026年2月。

10.《恶意投诉举报达6万余次！深圳一职业打假团伙被公诉》搜狐网，2024年12月

11.《投诉举报已沦为一种生意，基层市场监管部门深陷牟利性投诉举报的重重包围之中》，腾讯网，2025年8月。

12.《破局牟利性投诉举报 长沙12部门专班+智能识别构筑“防护盾”》星辰在线，2025年8月

13.《12315平台去年受理食品类投诉举报573.7万件》，新京报，2026年3月

14.《重大漏洞，极易导致败诉！建议12315平台应尽快完善优化》食药法苑，2026年5月

责编：伏志勇

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来源：湖南法治报